IntroducciÓn
Para lograr una mejor comprensión del tema, me tomaré la libertad de hacer una breve revisión desde una perspectiva histórica: la “Directiva de Retorno” de la Unión Europea (UE) se inserta en los cambios ocurridos en Europa desde que el Ministro de Relaciones Exteriores francés, Robert Schumann, pronunciara el discurso del 9 de mayo de 1950, mejor conocido como la Declaración Schumann, el cual dio origen a la actual UE, al contemplar la conformación de un espacio de libre circulación de personas, mercancías y capital. Partiendo de esta idea de “libre circulación de personas”, así como del proceso de integración europea con los Tratados de Roma en 1957; la aprobación de la unificación de pasaportes en 1975; el acuerdo franco-alemán sobre la abolición gradual de controles fronterizos en 1984; y, la expedición de los primeros pasaportes europeos en 1985, se sentaron las bases para que en junio de 1985, se firmara el Acuerdo de Schengen que eliminó los controles fronterizos entre 5 naciones europeas y que actualmente comprende a 28 países de ese continente.
Dicho acuerdo estableció una zona de libre circulación con la supresión de las fronteras comunes de los países miembros, fortaleciendo con ello sus fronteras externas, a fin de obstaculizar la inmigración irregular de nacionales de terceros países no miembros de la UE. Además del compromiso para armonizar sus normativas sobre prohibiciones y restricciones en materia migratoria, así como adoptar las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad de sus territorios.
Paralelamente a este proceso de integración, el fenómeno migratorio en el mundo se fue transformando, de tal forma que en las décadas de los 70 y 80 la mayoría de los países de la UE comenzaron a instrumentar políticas migratorias cada vez más restrictivas, ya que –gracias a su desarrollo económico- Europa comenzó a ser un destino de diversos flujos migratorios, regulares e irregulares, así como a enfrentar problemas de tráfico de personas, drogas y la operación de redes de delincuencia organizada en sus territorios, de tal forma que se hizo necesaria una nueva aproximación a este fenómeno.
Derivado de estos cambios, en 1992 en el Tratado de Maastricht, se hacen ya las primeras referencias genéricas a la necesidad de dar respuesta a la problemática derivada del fenómeno migratorio que enfrenta la UE, pero no es sino hasta la reunión del Consejo de la UE celebrada en octubre de 1999, en Tampere, Finlandia, cuando se sientan las bases para una política de seguridad común, especialmente en lo que se refiere a la homologación de normas jurídicas y la creación de equipos conjuntos de investigación como primer paso para luchar contra el tráfico de drogas, la trata de seres humanos y el terrorismo. En febrero de 2002, se instituye Eurojust, para lograr una coordinación eficaz entre las autoridades nacionales encargadas de las actuaciones judiciales, así como asistir en las investigaciones relativas a temas de delincuencia organizada.
De forma más reciente, en noviembre de 2004 con la adopción del Programa de la Haya, se establecen los 10 objetivos para reforzar el espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea para el período 2005-2010. Objetivos que son confirmados y complementados por los Consejos de 2006, 2007 y 2008. Dichos objetivos son: 1) reforzar los derechos fundamentales y la ciudadanía; 2) la lucha contra el terrorismo; 3) definir un enfoque equilibrado de la inmigración; 4) establecer un procedimiento común en materia de asilo; 5) maximizar las repercusiones positivas de la inmigración; 6) elaborar une gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión; 7) encontrar el equilibrio adecuado entre la protección de la vida privada y la seguridad al compartir información; 8) elaborar un concepto estratégico relativo a la delincuencia organizada; 9) garantizar un auténtico espacio europeo de justicia; y, 10) compartir las responsabilidades y velar por la solidaridad.
Luego entonces, podemos afirmar que la Directiva Europea de Retorno (DER) surge en el marco de este Programa y como parte de un proceso evolutivo hacia una política migratoria común de la UE.
Una vez explicado esto, será más fácil realizar un diagnóstico de la DER, la coyuntura en que se origina, así como sus posibles repercusiones para nuestros países antes de que signifique un problema, a fin de poder proponer un programa preventivo de protección que nos permita reaccionar de la mejor forma ante las circunstancias que se viven actualmente en ese continente.
DiagnÓstico de la Directiva y su coyuntura
La DER fue aprobada por el Parlamento Europeo (PE) el 18 de junio de 2008, luego de 3 años de negociaciones; sin embargo, esta Directiva compuesta por 23 artículos, entró en vigor hasta el pasado 13 de enero, luego de transcurrido el plazo legal desde su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de diciembre de 2008.
Según el Secretario de Estado para la Unión Europea de España, Diego López Garrido, la DER se refiere únicamente a la inmigración ilegal, ya que hasta ese momento no existía una política común sobre tal tema y era necesario establecer un marco común para los países miembros, dado que las legislaciones europeas en la materia presentaban grandes diferencias, permitiendo que cada Estado regulara a su manera las condiciones en las que detenía, retenía o expulsaba a los inmigrantes indocumentados de su territorio.
Uno de los principales argumentos esgrimidos por la UE en favor de esta Directiva es que “establece un mínimo de garantías donde antes no las había, pero no obliga a que las reduzcan aquellos países que ya tenían más y mejores garantías, por lo que su principal objetivo es que el retorno de esas personas se haga con pleno respeto a su dignidad y a sus derechos. Asimismo, señala que –a diferencia de un Reglamento, que es de aplicación directa- una Directiva sólo fija objetivos o límites que las respectivas legislaciones nacionales deben respetar.
Desde la aprobación de la DER por el Parlamento Europeo en junio del año pasado, las reacciones internacionales no se hicieron esperar, la Directiva recibió fuertes críticas en varios organismos regionales y países de América Latina. En el caso de México, el Presidente de ese país fijó claramente la postura de su gobierno en junio de 2008 al decir: “estamos convencidos de la necesidad de proteger y respetar de manera irrestricta los derechos humanos de los migrantes”, en concordancia con las recomendaciones del propio PE y los parlamentos latinoamericanos en la Asamblea Eurolat, como los plasmado en los compromisos de la “Declaración de Lima”, derivados de la V Cumbre América Latina y el Caribe – Unión Europea (ALC-UE), las cuales se celebraron en mayo del año pasado en Perú.
A lo que además agregó: “tenemos la convicción de que la atención del fenómeno migratorio de nacionales de países en desarrollo hacia países desarrollados, requiere de un enfoque integral que considere las contribuciones positivas que realizan los migrantes a la economía y la cultura de los países en los que residen.” Por lo que pidió a la UE incluir como objetivo en la agenda birregional el tema migratorio, a fin de lograr una mejor comprensión de las realidades de la migración, abordar los vínculos entre migración y desarrollo, así como garantizar un trato digno y justo a los migrantes indocumentados.
Los países de Centroamérica, Colombia y México, así como la propia Organización de Estados Americanos (OEA), lamentaron la adopción de la DER por sus efectos negativos en los derechos humanos y la dignidad de las personas, ya que consideraban que este instrumento era un agravio hacia los pueblos que en diferentes momentos de crisis (Vg. la Segunda Guerra Mundial o la Guerra Civil Española) han acogido en sus territorios a migrantes europeos, tanto por razones políticas como económicas, brindándoles facilidades para establecerse y/o incluso naturalizarse. Aduciendo también una doble moral que habla del “respeto a los derechos humanos” por un lado y la adopción de medidas que criminalizan y fomentan la persecución de quienes carecen de documentos, por otro.
El tema se politizó a grado tal que España se vio forzado a realizar una campaña informativa con los embajadores de Latinoamérica sobre las implicaciones reales de la DER y los beneficios que esta iniciativa acarrearía a los flujos regulares que migran a Europa, con objeto de mitigar sus efectos negativos.
Ahora bien, la coyuntura en que se da esta Directiva no podía ser menos afortunada: todos sabemos que la forma de ver a la migración cambió luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, los del 11 de marzo de 2004 en Madrid, así como los del 7 de julio de 2005 en Londres. Aunado a esto, desde finales de 2008 nos encontramos en medio de una crisis económica global de la cual no se vislumbra una pronta salida, aunque existan ya algunos signos de mejoría.
Por otra parte, a nivel interno la UE aún reciente los ajustes de la ampliación a 27 países miembros en el 2007, con una población de poco más de 497 millones de habitantes, una clara recesión económica, así como altos índices de desempleo interno y la próxima instrumentación de políticas laborales restrictivas que sancionarían a aquellos empresarios que contraten a inmigrantes indocumentados. Todo esto, provocará que cada vez más extranjeros en situación irregular queden sin empleo, corriendo el riesgo de ser expulsados de territorio europeo, lo cual podría afectar gravemente a nuestros compatriotas.
Sin embargo, las cosas no terminan allí, la UE aprobó en Bruselas -por unanimidad- el 15 y 16 de octubre de 2008 el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (PEMA), el cual que busca regular más estrictamente la entrada de migrantes al continente. El documento, propuesto por Francia y patrocinado por España y Alemania, fue firmado por los 27 jefes de Estado y entrará en vigor paulatinamente durante los próximos dos años.
El PEMA cierra el círculo de la política migratoria establecida por el Directiva del Retorno. Mientras la Directiva está dirigida a los inmigrantes que ya se encuentran en Europa de forma irregular, el PEMA está dirigido a los migrantes que todavía no han llegado a territorio de la Unión y que aspiran a solicitar asilo o tener permisos de trabajo y/o residencia. Para ello, prevé el establecimiento de una migración selectiva de trabajadores altamente capacitados, según las necesidades laborales del país de acogida.
El PEMA establece también que a partir del 2011 se emitirá la llamada ‘Tarjeta Azul’ para decidir quiénes pueden vivir y trabajar en la UE. Y para principios de 2012, la expedición de una visa con datos biométricos, como la huella digital, para tener un registro electrónico que controle la entrada y salida de extranjeros. El objetivo de tales medidas es captar trabajadores extranjeros altamente capacitados, que en la actualidad representan menos del 2% de los inmigrantes en la UE, contra un 10% en Australia y el 3% en los Estados Unidos.
Posibles repercusiones para América Latina en el corto, mediano y largo plazo
Como podemos deducir de lo anterior, la Directiva Europea de Retorno per se no modifica sustancialmente los riesgos que ya enfrentan los inmigrantes que se encuentran indocumentados en territorio de la UE. En el corto plazo, el endurecimiento de las políticas y controles migratorios en los Estados Unidos aunado a la grave recesión que vive aquel país, ha provocado que algunos migrantes volteen hacia Europa, considerándola como una opción; sin embargo, la forma en la que actualmente es abordado este fenómeno por la UE, pone en duda el eventual aumento del número de nuestros connacionales en esa región.
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